根據(jù)不完全估算，未來(lái)3年我國(guó)管廊建設(shè)可能形成一萬(wàn)億元的建設(shè)規(guī)模。2015年以來(lái)，財(cái)政部、住建部確定了兩批共25個(gè)城市進(jìn)行中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)。進(jìn)入2016年以來(lái)，地下管廊建設(shè)勢(shì)必更加穩(wěn)健增長(zhǎng)。
過(guò)去幾年，鐵路、水利和棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目成為政府投資穩(wěn)增長(zhǎng)的主力，而今地下管廊建設(shè)在經(jīng)過(guò)前期的試點(diǎn)之后，正呈現(xiàn)加速推進(jìn)之勢(shì)。今年的目標(biāo)是2000公里，而未來(lái)可能達(dá)到8000公里，這將需要上萬(wàn)億的投資。本專(zhuān)題通過(guò)對(duì)地下綜合管廊建設(shè)過(guò)程中存在的難題和融資問(wèn)題分別進(jìn)行了解讀。
肩負(fù)著完善城市建設(shè)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重使命，住建部近日再次為地下綜合管廊建設(shè)“添柴加火”。6月17日，推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會(huì)議召開(kāi)，住建部部長(zhǎng)陳政高要求，確保完成今年開(kāi)工建設(shè)2000公里以上目標(biāo)任務(wù)。
2015年，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)密集釋放了地下綜合管廊建設(shè)的政策紅利。陳政高在2015年4月10日舉行的城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班座談會(huì)上說(shuō)，管廊建設(shè)得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，地方政府也有很高的積極性。
“如果我們每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬(wàn)億投資。”陳政高在座談會(huì)上說(shuō)。而有管廊規(guī)劃設(shè)計(jì)人士說(shuō)，“根據(jù)不完全估算，未來(lái)3年我國(guó)就可能形成上述建設(shè)規(guī)模。”
但管廊建設(shè)考驗(yàn)著地方政府的超長(zhǎng)期規(guī)劃能力和利益協(xié)調(diào)能力。在6月17日的會(huì)議上，陳政高分別要求，“地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改，不可移動(dòng)，一定要科學(xué)論證、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮”，“絕不能一邊建設(shè)地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設(shè)管線。”
管廊規(guī)劃應(yīng)超前
2015年以來(lái)，財(cái)政部、住建部確定了兩批共25個(gè)城市進(jìn)行中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)。
但6月17日，167個(gè)有管廊建設(shè)任務(wù)的城市有關(guān)負(fù)責(zé)人參加了會(huì)議，這意味著，即使沒(méi)有中央財(cái)政的巨額補(bǔ)貼，還是有越來(lái)越多的城市加入了管廊建設(shè)之中。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，已有多個(gè)省份“十三五”時(shí)期的管廊建設(shè)規(guī)劃在200公里以上。各個(gè)城市的規(guī)劃建設(shè)規(guī)模也長(zhǎng)短不一，比如廣州市規(guī)劃建設(shè)72公里，而不少城市的先期規(guī)劃長(zhǎng)度只有10公里左右。
“一些中小城市并沒(méi)有建設(shè)管廊的迫切需求，但也在跟風(fēng)，造成入廊的管線太少，反而浪費(fèi)了地下空間。還有的城市只在部分路段建設(shè)管廊，形不成系統(tǒng)的管網(wǎng)。”江蘇省一家省屬設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)人員說(shuō)。
陳政高在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會(huì)議上就提出，要科學(xué)規(guī)劃，地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改，不可移動(dòng)，一定要科學(xué)論證、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。
“我建議綜合管廊至少要立足于50年以上的長(zhǎng)期需求，預(yù)留充足的管位和檢修空間。”上述設(shè)計(jì)人員說(shuō)，“比如在江蘇省建設(shè)管廊，可以把電力、通信、給水、供熱等管線全部納入管廊，并且預(yù)留出廢物收集、工業(yè)管道的管位。”“管廊只有在一定區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)才能更好地發(fā)揮其綜合效益。”上述設(shè)計(jì)人員認(rèn)為。部分一線城市早期的規(guī)劃中，管廊范圍就通常只局限在一個(gè)區(qū)或一條路線上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，綜合管廊無(wú)法發(fā)揮整體效益。
但另一方面，這又給管廊與其他市政設(shè)施結(jié)合設(shè)計(jì)提供了思路。陳政高在2015年的培訓(xùn)班座談會(huì)上就提出，城市老區(qū)的管廊建設(shè)要適情而定，要結(jié)合修地鐵、河道改造、老區(qū)改造、道路改造來(lái)做。
立法強(qiáng)制入廊
5月26日，住建部和國(guó)家能源局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)電力管線納入城市地下綜合管廊的意見(jiàn)》，提出電網(wǎng)企業(yè)要積極配合城市人民政府推進(jìn)電力管線入廊。城市內(nèi)已建設(shè)管廊的區(qū)域，同一規(guī)劃路由的電力管線均應(yīng)在管廊內(nèi)敷設(shè)。
住建部和國(guó)家能源局為地方政府解決了一個(gè)大難題。在管線入廊實(shí)際操作中，屬地管理的管廊運(yùn)營(yíng)單位面對(duì)的是電力、通信等垂直管理單位，尤其面對(duì)央企時(shí)，地方運(yùn)營(yíng)企業(yè)的議價(jià)能力很弱。
一名國(guó)家電網(wǎng)公司人士確認(rèn)，電網(wǎng)建設(shè)的項(xiàng)目批準(zhǔn)要經(jīng)過(guò)省級(jí)電網(wǎng)公司，涉及到高壓線路甚至要得到總公司的批準(zhǔn)。
盡管陳政高在6月17日的會(huì)議上要求，堅(jiān)決落實(shí)管線全部入廊的要求，絕不能一邊建設(shè)地下綜合管廊，一邊在管廊外埋設(shè)管線。但還是有設(shè)計(jì)人士認(rèn)為，應(yīng)該通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)法規(guī)，強(qiáng)制不同管線單位入廊。
今年2月1日，全國(guó)首部專(zhuān)門(mén)規(guī)范地下綜合管廊建設(shè)與管理的地方性法規(guī)——《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)地下綜合管廊管理?xiàng)l例》施行。《條例》規(guī)定，已建管廊區(qū)域內(nèi)的管線，除根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法納入管廊的管線，以及管廊與外部用戶(hù)的連接管線外，必須按照專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要求進(jìn)入管廊。
《條例》還規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入管廊的管線，管線單位申請(qǐng)?jiān)诠芾纫酝獾奈恢眯陆ü芫�的，規(guī)劃部門(mén)不予規(guī)劃許可，建設(shè)部門(mén)不予施工許可，市政、公路行政管理部門(mén)不予挖掘道路、公路許可。
類(lèi)似上述規(guī)定還出現(xiàn)在一些省份的推進(jìn)管廊建設(shè)的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義下發(fā)。
但武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國(guó)認(rèn)為，經(jīng)過(guò)地方人大審查通過(guò)的綜合管廊的專(zhuān)門(mén)規(guī)劃本身就是具有約束力的法律文件，管廊建設(shè)屬于城市規(guī)劃范疇，可以在《城市規(guī)劃法》范疇內(nèi)解決入廊問(wèn)題，無(wú)需單獨(dú)立法。
北京中建政研信息咨詢(xún)中心專(zhuān)家委員會(huì)委員宋志宏等人在今年5月的一篇文章中稱(chēng)，應(yīng)該在物權(quán)法層面確立地下空間歸國(guó)家所有的法律關(guān)系，“其實(shí)轉(zhuǎn)讓地下空間使用權(quán)使所有權(quán)人獲益只是在推動(dòng)管線強(qiáng)制入廊方面的一個(gè)策略，其真正意圖是要改變過(guò)去和現(xiàn)在一直沿用的地下空間‘無(wú)償劃撥’造成管線單位長(zhǎng)期以來(lái)的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動(dòng)管線單位積極配合管線入廊。”宋志宏寫(xiě)到。
收費(fèi)如何分?jǐn)?/strong>
孟勤國(guó)表示，《物權(quán)法》并未規(guī)定地下空間的用益物權(quán)。“我個(gè)人也反對(duì)對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行有償出讓?zhuān)驗(yàn)檫@些水、電、氣的占地出讓費(fèi)用最終都會(huì)傳導(dǎo)到普通公眾頭上。”他說(shuō)。
但管廊的使用將實(shí)行有償機(jī)制。國(guó)家發(fā)改委和住建部2015年11月發(fā)布的《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，有償使用費(fèi)包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。
對(duì)于管廊建設(shè)單位和管線主管單位來(lái)說(shuō)，這涉及單獨(dú)鋪管和入廊的成本比較。“綜合管廊與傳統(tǒng)直埋的建設(shè)成本計(jì)算，以及管廊運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用如何分?jǐn)偅@些都還處在探索階段。”深圳市一家規(guī)劃設(shè)計(jì)院的工程師說(shuō)。
安徽省金寨縣一份管廊項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債募集說(shuō)明書(shū)顯示，從2018年開(kāi)始，管廊運(yùn)營(yíng)方將開(kāi)始收取入廊費(fèi)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)，建成后的凈收益可達(dá)10.72億元，但這份說(shuō)明書(shū)沒(méi)有說(shuō)明管廊收費(fèi)對(duì)象如何分?jǐn)傎M(fèi)用。
上述深圳市規(guī)劃工程師認(rèn)為，管廊費(fèi)用可以采用入廊單位按比例分?jǐn)偟霓k法收費(fèi)，計(jì)算的因素包括管線的面積、管線運(yùn)營(yíng)效益和服務(wù)范圍、進(jìn)出管廊的頻率，以及傳統(tǒng)鋪設(shè)管線的挖掘頻率等。
北京大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥在今年5月接受采訪時(shí)介紹，“各地的入廊收費(fèi)問(wèn)題并沒(méi)有解決，基本還是依賴(lài)財(cái)政的承諾，這是一個(gè)博弈的過(guò)程，入廊費(fèi)收高了，管廊業(yè)主不愿意出，收低了又沒(méi)辦法回收成本，僅僅依靠財(cái)政負(fù)擔(dān)也是不可持續(xù)的。”
江蘇、內(nèi)蒙古等省份出臺(tái)的推進(jìn)管廊建設(shè)的文件都規(guī)定了協(xié)商收費(fèi)機(jī)制。江蘇省還規(guī)定，對(duì)暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件的，可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。
“我感覺(jué)對(duì)于費(fèi)用如何分?jǐn)倖?wèn)題，目前的狀態(tài)是部委希望地方進(jìn)行探索，地方政府希望部委統(tǒng)一作出指導(dǎo)，從而造成了兩頭互相依賴(lài)的尷尬情況。”上述深圳市的規(guī)劃工程師說(shuō)。
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