水利部近期公布的數據顯示，目前中國水庫水源地水質有11%不達標，湖泊水源地水質約70%不達標，地下水水源地水質約60%不達標。而地下水資源的保護與可持續利用，已成為全社會共同關注并應共同面對和解決的環境問題。
遭遇多重困境 地下水或成“十三五”治水主角
地下水正遭受污染與超采的雙重威脅。
水利部最近公開的2016年1月《地下水動態月報》（以下簡稱《月報》）顯示，全國地下水普遍“水質較差”。具體來看，水利部于2015年對分布于松遼平原、黃淮海平原、山西及西北地區盆地和平原、江漢平原的2103眼地下水水井進行了監測，監測結果顯示：IV類水691個，占32.9%；V類水994個，占47.3%，兩者合計占比為80.2%。
值得注意的是，IV類水主要適用于一般工業用水區及人體非直接接觸的娛樂用水區，已經不適合人類飲用，V類水污染就更加嚴重。這也意味著，超八成地下水遭受污染威脅。《月報》還顯示，主要污染指標中“三氮”污染情況較重，部分地區存在一定程度的重金屬和有毒有機物污染。
與此同時，地下水還遭受嚴重的超采威脅。數據顯示，2016年1月，全國主要平原區地下水儲存量比去年同期減少82.4億立方米（約82.4億噸）。
農村地下水污染嚴峻
顯然，在多種污染源作用下，中國淺層地下水污染嚴重且污染速度快。僅在2011年，全國共200個城市開展了地下水質監測，其中“較差—極差”水質監測點比例為55%。與2010年相比，15.2%的監測點水質在變差。
北京公眾環境研究中心負責人馬軍認為，民眾對地下水污染的焦慮，折射的是地下水嚴重污染的現狀。民間環保組織“未來綠色青年領袖協會”理事長趙亮表示，他們在海河流域做環境調查，發現已經難以找到一條干凈的河流，污染的河流會滲入地下水源。而各地企業利用滲坑、滲井排污也已近20年。
“這里沒有污水處理廠，沒有環保監管，有的是祖輩飲用地下水的傳統！”趙亮對地下污染威脅農村飲水安全的狀況非常擔憂。清澈的小河、透亮的井水，已經成為記憶。趙亮在2012年7月對海河流域調查時，發現村民大都被迫放棄了飲用井水。
村民不敢再飲地下水。近年來，很多平原農村地區井水變味、變色的新聞屢見報端。農村水井主要抽取淺層地下水，而地表水可直接滲入淺層，受污染侵害最為嚴重。
過量使用化肥農藥、用城市污水灌溉等，都讓土壤受到污染，形成最大的面狀污染源，而被污染的河流湖泊會直接滲透到地下水源。相對于淺層地下水，深層地下水質量要優良，這也是很多城市用水的主要來源。但一些地帶的隔水層很薄，甚至開了天窗，使已受污染的淺層水進入到深層水。城市污水排放量增加，但處理能力不足，甚至市政管網滲漏，都會造成地下水污染。所以，城市也是污染的源頭之一。
更有甚者，在一些地區，污染已危及公共用水安全。遼寧海城污水排放造成地下水大面積污染，附近一個村160人因水而亡；由于地下水的嚴重污染，山東淄博日供水量51萬立方米的大型水源地面臨報廢。地下水污染隱蔽難以監測，發現時往往已造成嚴重后果。“我們的情況很嚴峻，這是一個機會，希望不要再錯過。”馬軍希望整體環境制度的完善能夠早日實現。
保護存在極大難度
眾多專家指出，地下水之所以很難保護，既有其地質特點的原因，也有法律、管理等多方面因素。上海財經大學法學院副教授胡苑介紹，從水污染成因看，污染源主要包括點源污染和面源污染。
其中，點源污染主要來自企業排污，中國人民大學環境學院院長馬中曾指出，我國工業達標排放的廢水都是劣V類水。這種污染源理論上很好監測：不少城市，重點可能造成污染的企業都被嚴格監測。即便如此，仍然有一些企業可能通過私設暗管、偷排等手段規避監測。這時，公眾及時的監督非常重要。但并不像地表水，誠如湖泊、河流甚至居民區附近的小溪那樣，一旦受到污染，水體的顏色、氣味變化非常明顯，社會公眾的感知也較為及時，地下水被污染時，多數公眾感受不到，這就對點源污染的監測帶來嚴峻挑戰。
另外，與地表水污染源類似，對地方來說，一些重污染源企業，可能是納稅大戶，一旦直接關停，對地方經濟帶來不小影響。這樣復雜的關系成為保護地下水的“羈絆”。
面源污染則主要指農藥使用以及空氣中的污染物通過下雨進入地下水。面源污染不僅對中國，對全球各國都是挑戰，目前還只能從源頭治理。
中南財經政法大學法學院副院長高利紅認為，地下水保護存在極大技術性難度，涉及的利益極為復雜，不易協調，使得我國對地下水保護在政策與制度上，不像地表水保護受到重視。我國目前對地下水主要側重勘探與監測，以及地下水取水許可等少數制度。
我國對地下水的管理，目前也呈現“九龍治水”的問題：深層地下水作為礦產資源由國土部門進行管理，淺表層地下水作為水資源由水利部門管理，涉及地下水污染的環保部門也有管轄權。由于地下水的空間分布，其地域管轄也同樣比較復雜。
高利紅介紹，這種復雜的管理形式，是由于水法、環保法、礦產法等其他立法設置。有的地下水規范是各部門依其業務職能范圍各自分別制定產生，造成地下水立法的破碎化，實質上反過來又重新固化既有分散化的地下水管理體制，為進一步制定綜合統一協調效能的地下水基礎性立法形成障礙。我國在地下水保護中，呈現的立法與執法間互成因果的現象，這對地下水保護顯然不利。
水利部長：加快地下水綜合治理
就此，水利部長陳雷近日公開表示，從創新發展看，隨著經濟社會發展，我國新老水問題相互交織，水資源水環境瓶頸制約日益突出。必須全面推進治水思路理念、方式方法、體制機制創新，加快實現從粗放用水向節約用水轉變，從供水管理向需水管理轉變，從局部治理向系統治理轉變，從注重行政推動向堅持兩手發力、實施創新驅動轉變，統籌解決好水短缺、水災害、水生態、水環境問題。
從協調發展看，我國幅員遼闊，各地水資源條件、發展水平不同，水利發展不平衡問題十分突出。必須緊緊圍繞“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設三大戰略和“四大板塊”協調發展，圍繞城鎮化和新農村建設雙輪驅動，圍繞精準扶貧要求，著力提高水資源要素與其他經濟要素的適配性、水利發展與經濟社會發展的協調性。
從綠色發展看，我國水資源稟賦條件先天不足，水生態環境容量有限。必須堅持節約優先、保護優先，以水定產、以水定城，充分發揮水資源管理紅線的剛性約束作用，以用水方式轉變倒逼產業結構調整和區域經濟布局優化，著力提升河流、湖泊、濕地等自然生態系統的穩定性和生態服務功能，推動循環經濟、綠色經濟和低碳經濟發展。
從開放發展看，水安全問題已經成為全球共同面臨的重大挑戰，聯合國2030年可持續發展議程單獨設立了水與環境衛生目標。必須堅持互利共贏的開放戰略，深化雙邊多邊務實合作，積極發揮我國在國際涉水事務中的建設性作用，維護好我國水資源權益和國家水安全。
從共享發展看，水資源、水環境、水生態與人民群眾的生命健康、生活質量、生產發展息息相關，是最重要的公共產品、最普惠的民生福祉。我國水情復雜、水利建設歷史欠賬多，水利仍然是全面建成小康社會的突出短板。必須著力解決人民群眾最關心最直接最現實的水利問題，讓人民群眾有更多的獲得感。
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